清代县制研究

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清代县制研究

来源：作者：发布时间：2006-12-30

【原文出处】清史研究
【原刊地名】京
【原刊期号】199604
【原刊页号】11-19
【分类号】K91
【分类名】中国地理
【复印期号】199704
【标题】清代县制研究
【作者】郑秦
【正文】
　　In order to shed light on the existence of autocracy in China,thisessay examines the institutional framework and activities of the Qingcounty governments.The adiministrative staff in the county governmentwas primarily composed of regular officials,assistant officials,clerksand private secretaries.Although the Qing government took a series ofstep aimed at strengthening official disciple,graft remained common.Most officials kept to their old ways and many neglected their duties.This proves that autocratic government without democratic institutions,Ca
【译者】ot solve the problems of official corruption.

　　　　　　一、州县在清代政权体制中的地位

　　清人云“万事胚胎，皆由州县”，是说州县在清代政权体制中作为基层政权，是一切政事的开始。《光绪会典事例》云，清县制“定于国初”［①］。其实清代县制是二千多年县制的继续。察一斑或可窥全豹，研究清代县制，可以了解清代，乃至中国历代政权体制的运作，即使对现代中国也不无史鉴之义。

ZGWWW国学文摘

　　县制的由来　县，本是古帝王所居，即王畿，号称“赤县”。《礼记》云“天子之县内”。所以古天子亦有“县官”之称。后来春秋时期，秦、晋、楚等大国在新略之边地置县，国君派官吏直接管理，县官奉君命而行政，有别于世卿世禄的采邑。原来古天子所居，也就变成了地方行政单位。公元前２２１年秦统一中国，在全国推广和确立了郡县制。县隶于郡，郡作为县的上一级行政单位，此后历代屡有变化，郡或为州，或为府，元代以后，其上又设行省。而县作为基层政权，一直没有改变，许多县的名称和区划甚至保留至今天。
　　清代地方区划和县　清代地方区划为省、府、县三级，地方官制则省有总督、巡抚，省级分管官有布政司、按察司，府有知府，县有知县。与县平级的州、厅，分设知州、同知（或通判），州、厅又有直隶与散设的区别。
　　省与府之间还有道一级，所以清代地方区划又有省、道、府、县四级之说。道制比较复杂，清代道制源于明代。明代为督察省内政务，将全省划分若干道，由布、按二司分别派员去驻守或巡视，隶布政司者为分守道，隶按察司者为分巡道，所派之员称为“道员”。所以，从一开始道员就带有监察和差遣的性质，非常设专任。清沿明制，中叶以后，道的划分渐渐固定，分守、分巡名义还在，但事实上已无大差别。“道员”作为官称也就确定了下来，似成为事实上的一级行政长官，但名义上仍重在监察风纪，故也有“风宪官”之称。道还兼管或专管省下的一些“专业”，如漕、盐、粮、茶、马、河、关、驿、海防、兵备，清末行新政，又有洋务、海关、路矿、电信等，专管者即无地方之责［②］。国学×参考
　　《会典》概括地方区划为：“总督、巡抚分其治于布政司，于按察司，于分守、分巡道；司、道分其治于府，于直隶厅，于直隶州；府分其治于厅、州、县；直隶厅、直隶州复分其治于县，而治其吏户礼兵刑工之事。”［③］
　　不管作何划分，县总是地方基层一级政权，“积州县而成天下”。除内外蒙古、西藏外，全国各省，包括清末新设省的新疆、台湾、东三省，普遍设县，光绪中全国有县１３０３个。
　　县的长官知县（习称县令）代表朝廷直接治理百姓，号称“亲民官”，又喻为“父母官”。知县品秩不高，正七品，但身为一县之长，也是权势赫赫。清人叹道：“天下治权，督抚而下莫重于牧令（知州、知县），虽藩（布政）臬（按察）道府皆弗若也，何者？其权专也。”［④］
　　知县的职责可以说一县之内无所不包，乾隆中名臣陈宏谋把“地方必要之事”概括为：田赋、地丁、粮米、田功、粮价、垦殖、物产、仓储、社谷、生计、钱法、杂税、食盐、街市、桥路、河海、城垣、官署、防兵、坛庙、文风、民俗、乡约、氏族、命盗、词讼、军流、匪类、邪教等等，有近三十项之多。［⑤］按更精练通行的说法，知县职掌，刑名、钱谷两大项而已，可谓一手斧钺鞭扑，一手秤戥斛石。在阖县百姓看来，县太爷是高高在上的青天，掌生杀予夺，诉状禀帖都是自称“小的”、“蚁民”。后来官至乾隆朝大学士的纪昀说，州县亲民之官“权之所在，不限大小。”“百姓视之，仅下天子一等耳”［⑥］。国学百科zgwww
　　州与厅　清代与县相当的有州和厅。州，在历史上曾是很大的行政地理区划，上古传说的九州，汉代的十三州（部），领州者可称为一方诸侯，但以后州的地位每况愈下，清代已降至与县并列。略有不同之处是，州的地理位置似乎更重要一些，多置于冲要地方，如直隶（今河北）省通州、昌平州，山东省德州，山西省朔州，河南省郑州，江苏省泰州等。清代因时因势，或升县为州（颇类现在撤县改市）。知州（习称州牧）的品秩高知县一级，正六品。光绪中全国设州１４５个。
　　厅的设置不踵古制，为清所独创。厅原为知府的佐贰官同知、通判的办事机构，因无专门名称，即以“官厅”称之。同知通判“或理事，或理饷、督粮、监兑，或总捕，或驿，或茶，或马，或营田，或水利，或抚边、抚彝、抚番、抚瑶、抚黎”［⑦］，所掌是事权，并无治权。康熙后，某些分驻另地不在府城的同知、通判逐渐成为主持当地政务的实际上的长官，于是厅也就成为府以下单独的有地方之责的行政区划了（无地方之责的同、通仍是知府佐贰）。
　　厅作为地方行政单位，多设在边远的或一些特殊的地区，如直隶省古北口厅、张家口厅、围场厅，奉天兴京厅，山西省丰镇厅，四川省打箭炉厅，云南省思茅厅、猛缅厅，江苏省太湖厅等。围场是木兰秋ｘｉǎｎ＠①所在，太湖是江南漕粮汇集处，其他各厅也是边关重镇。厅的地位相当于县，但由于同知正五品，通判正六品，所以按清行政序列，厅排在州、县之前。光绪中全国设厅７８个。国*学*参*考
　　清代的厅、州，除上述的“散设”的厅州外，还有“直隶”的厅州。散厅州辖于府，而直隶厅州则“直隶”于省布政司（恰似现在的县级市与省辖市的区别）。直隶厅州的设置，由于一些历史的或其他的原因而成，如奉天凤凰厅、江苏省海门厅、浙江省定海厅、新疆省吐鲁番厅；直隶省遵化州、易州、江苏省太仓州等。直隶厅州因其直辖于省，在行政序列上与府平级，其与府不同处在于，府辖县而不亲民，即管官不管民；而直隶厅州既亲民又辖县（散厅州不辖县），管官又管民。光绪中全国设直隶厅３４个，直隶州７２个。
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